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如何拓展PPP外投、外融渠道?

【摘要】國內基礎設施建設所需的資金,除以政府財政支應外,政府與社會資本合作(PPP)模式是資金供應的重要來源。文章通過搜集外資在國內辦理PPP項目的案例報道,探索開展引入外資的可行模式。

一、外資作為PPP投、融資渠道的需求

國務院在2018年10月《關于保持基礎設施領域補短板力度的指導意見》(下稱《補短板指導意見》)中指出,我國基礎設施補短板的重點領域包括:交通(鐵路、公路、水運、航空)、水利、能源、生態環保等。針對公路、水運領域,要加快啟動對“一帶一路”、京津冀、長江經濟帶、粵港澳等重大戰略起到關鍵作用的建設項目。在這些建設中,僅以長江經濟帶公路、水運領域的固定資產投資金額為例,在2018年和2019年1-9月間就分別達到4245.8億元[[1]]和2784.5億元[[2]]。除國務院提出的建設外,交通部今年還提出了數字交通發展規劃[[3]]。上述這些建設,存在大量的資金需求。

自2015年起,政府通過發行債券籌集資金辦理基礎設施項目,截至2019年9月末,全國已累計發行了22.6萬億元的地方政府債券,政府年底未償還債券金額從2018年的18.07萬億元擴大為21.14萬億元[[4]]。政府發債受限于人大每年批準的額度,僅依靠政府債券顯然不能長期、持續地支持國內大規模的建設資金需求。所以,交通部在《數字交通發展規劃綱要》中指出要探索政府和社會資本合作模式,國務院在《補短板指導意見》中也指出要規范使用PPP模式撬動社會資本特別是民間投資。

對于以PPP作為投、融資渠道,政府已經明確指出要使用外資:2016年發改委提出在能源、交通運輸、水利等傳統基礎設施領域內“鼓勵和引導外資企業參與PPP項目”[[5]],今年財政部再次提出“鼓勵外資參與PPP”[[6]]。因此,以PPP辦理國內基礎設施建設,外資是不應缺席的。

二、國內以外資辦理PPP項目的案例整理

自上世紀80年代起,外資即已在國內用PPP模式辦理基礎設施項目,雖然這些案例的外部報道有限,但材料中呈現的已知部分有一定程度的借鑒與參考價值。

(一)成功案例

1.深圳沙角B電廠項目

深圳沙角B電廠據報道是國內首個BOT項目[[7]]。就有限的外部資料看,1984年廣東省政府授權深圳經濟特區電力開發公司與香港合和電力(中國)有限公司,共同組建項目公司(廣東省深圳沙角火力發電廠B廠有限公司)辦理項目。項目在融資階段獲得了國際銀團提供的歐洲日元貸款和及歐洲貸款(港幣)。廣東省政府為項目出具了支持函,并與項目公司約定了政府最低購電量,及以固定價格售煤給項目公司的內容。此外,廣東省政府還承擔了匯率風險,約定以固定匯價將項目公司的收入兌換為日元及港幣。在十年的運營期滿后,此項目已于1999年10月1日順利移交給政府。[[8]]

2.廣西來賓電廠B廠項目

1995年廣西政府向原國家計委申請,利用BOT模式辦理來賓電廠B廠,同年項目通過原國家計委審批,并被選為全國首個BOT試點項目[[9]]。隨后廣西政府分別在《人民日報(海外版)》、《中國日報(英文版)》上發布了項目的資格預審通告,共有31家國際公司(單獨或組成聯合體)遞交了資格預審文件。項目正式招標后,廣西政府將法國阿爾斯通和法國國家電力(EDF)聯合體(下稱法方聯合體)作為重點談判對象,并與法方聯合體針對購電協議、項目融資、燃料供應等問題展開了近四個月的談判,最終確定該法方聯合體為投資方。法方聯合體獲得了法國東方匯理銀行、英國巴克萊和匯豐銀行為項目提供的貸款。[[10]]廣西政府與法方聯合體約定,政府每年至少購電35億千瓦,并以固定價格提供燃煤。此外廣西政府承擔了匯率風險,即當匯率變動幅度超過5%時允許法方聯合體調整基礎電價。該電廠已于2015年09月03日移交廣西政府。[[11]]

3.成都自來水第六水廠項目

1996年成都政府得知國家BOT試點后,向原國家計委申請將成都自來水第六水廠項目列入BOT試點,在1997年經原國家計委審批后[[12]],成都市政府在《人民日報》和《中國日報》上登出資格預審通知,并吸引到29家境外公司(單獨或組成聯合體)。成都政府對合格的潛在投資方發出了招標邀請,在與排名一的法國威立雅集團及日本丸紅株式會社聯合體(下稱法日聯合體)三輪談判后,成都政府選定該法日聯合體為中標人。[[13]]項目融資方包括作為牽頭行的法國里昂信貸銀行,以及歐洲投資銀行、日本進出口信貸銀行等共11家國際銀行。該水廠已于2017年8月10日順利移交政府。[[14]]

(二)失敗案例

1.廣西陽朔至鹿寨高速項目

2007年,廣西自治區交通廳確定由馬來西亞MTD集團以BOT方式投資建設廣西陽朔至鹿寨高速公路[[15]],同年雙方簽訂合作協議。該高速公路項目獲得了馬來西亞銀行的貸款。[[16]]馬來西亞MTD集團于2010年開工并完成了大部分的建設,但在建設過程中由于某些外部因素發生問題[[17]],項目在2014年全線停工。該公路最終在2018年由國企接手施工,已于2019年7月通車。[[18]]

2.北京第十水廠項目

1998年經原國家計委批準確定采用國際公開招標的方式吸引外資,并以BOT方式辦理北京第十水廠項目。2002年4月,北京市政府確定安菱聯合體(英國安格利安水務國際控股公司和日本三菱商事株式會社合組)為項目的投資方,并在同年4月草簽了項目的特許經營協議。據報道,因原定的水管道路被占用,以及水源問題未能解決,安菱聯合體于2004年7月提出終止項目,并要求北京政府賠付2000萬美元的違約金。2006年金洲集團接手項目,并與安菱聯合體多次協商最終將違約金降為600萬美元,由金洲集團賠付。[[19]]

3.長沙望城電廠項目

長沙望城電廠項目是原國家計委審批為國家BOT試點的項目之一[[20]]。該項目的外部材料極其有限。據報道湖南省政府本在1998年與英國國家電力草簽BOT特許經營協議[[21]],但后因我國當時電力市場逆轉,導致英國國家電力公司融資失敗,項目最終由政府收回,以財政支出辦理。[[22]]

4.山東中華電廠項目

1997年山東省政府選定中華發電有限公司(法國電力公司、香港中華電力投資有限公司、山東電力集團公司,以及山東國際信托投資公司四家公司合組),以BOT模式辦理山東中華電廠項目[[23]]。項目由境外商業銀行團以及中國建行提供融資,采用了「項目融資」的作業方式,分別提供了美元和人民幣貸款[[24]]。山東省政府與項目公司簽訂《購電協議》,約定政府每年最低購買5500小時的電量,且電價為0.41元/度。但由于項目在2002年10月投入運營時,山東省物價局批復的電價是0.32元/度,且從2003年山東省發改委將最低購電量減至5100小時,導致項目收益銳減,最終以失敗收場。[[25]]

除以上項目外,據報道還有1998年美國國際電力、美國艾爾帕索公司和香港力寶集團辦理的福建湄洲灣電廠BOT項目(貸款由美國波士頓第一銀行、香港百利達銀行和東海銀行在內的8家國際銀行提供)[[26]]、2007年西班牙維拉米爾集團作為投資方辦理的重慶梁平至黔江高速公路梁平至忠縣段項目[[27]]等項目。

三、結論:吸取外資PPP案例的經驗,開展引入外資工作

外資在國內已辦理的PPP項目雖然有成有敗,但可見外資有興趣辦理國內的項目,只是需要找到合適的方法包裝項目、并向外資推介項目。由于項目不同、潛在的投、融資方也不同,涉及到的問題就須個案處理。如果將外資已辦理的項目作為起步點,探索每個項目辦得通的條件和原則,可能歸納出外資辦理PPP項目的基礎條件和要求。對于失敗的項目,通過檢查項目失敗原因,避免同類問題的發生,可能有助于提高未來項目辦成的機會。在探索與實踐的中,還需要國內外專家的共同參與、交流,在PPP引入外資的總體目標下建構具體可行的實施方案,并協助政府爭取更有利的談判結果,最終實現政府與外資在PPP項目中的合作共贏。

[[1]]參見新華社:《長三角交通一體化頂層藍圖漸顯》,經濟參考報網站,2019年08月02日,資料來源于:http://dz.jjckb.cn/www/pages/webpage2009/html/2019-08/02/content_55886.htm,2019年11月07日最后訪問。

[[2]]參見交通部,2019年10月18日:《2019年9月公路水路交通固定資產投資完成情況》。

[[3]]參見交通部,2019年07月25日:《數字交通發展規劃綱要》。

[[4]]參見財政部,2019年01月23日:《2018年地方政府債券發行和債務余額情況》。財政部,2019年10月24日:《2019年9月地方政府債券發行和債務余額情況》。

[[5]]參見發改委,2016年08月10日:《關于切實做好傳統基礎設施領域政府和社會資本合作有關工作的通知》。

[[6]]參見財政部,2019年03月07日:《關于推進政府和社會資本合作規范發展的實施意見》。

[[7]]參見《國家發改委副主任張勇:PPP模式助力新型城鎮化》,央廣網,2016年06月21日,資料來源于:http://news.cnr.cn/native/city/20160621/t20160621_522455719.shtml,2019年10月28日最后訪問。

[[8]]參見曹特朝:《BOT融資研究——以沙角B廠為例》,暨南大學碩士畢業論文,2006年。

[[9]]參見《來賓B電廠為我國PPP模式添范例》,載《廣西經濟》,2015年第9期,第45頁。

[[10]]參見廣西BOT項目辦公室,廣西師大經濟研究所課題組:《來賓模式——BOT投資方式在中國的實踐》(縮寫),載《改革與戰略》,1995年第5期,第16頁。

[[11]]參見前注9。

[[12]]參見天則經濟研究所:《對威利雅成都第六水廠BOT模式的評價:立場不同、褒貶不一》,中國水業網,2015年05月02日,資料來源于:http://www.water8848.com/news/201505/02/28507.html,2019年11月14日最后訪問。

[[13]]參見孫曉嶺:《試論BOT項目在我國的運作及對策——成都市自來水六廠BOT項目案例分析》,西南財經大學碩士畢業論文,1999年。

[[14]]參見參見韓椏:《成都市自來水廠六廠BOT融資方式的研究》,電子科技大學碩士畢業論文,2006年。

[[15]]參見玉樹蓮鳳:《廣西陽朔至鹿寨高速公路每月工程動態》,紅豆博客,2011年08月08日,資料來源于:http://blog.gxnews.com.cn/u/558/a/742133.html,2019年11月14日最后訪問。

[[16]]參見《自治區交通廳與馬來西亞MTD集團簽訂陽朔至鹿寨高速公路BOT合同》,載《廣西交通》,2007年第10期,第1頁。

[[17]]參見《陽朔至鹿寨高速路復工預計明年8月30日建成通車》,柳房網,2018年06月06日,資料來源于:https://www.0772fang.com/news/html/180606/Q994W1866094547_1.html,2019年11月7日最后訪問。

[[18]]參見前注17。

[[19]]參見《十三年的堅持:北京市第十水廠項目開工》,中國水網,2012年11月26日,資料來源于:http://wx.h2o-china.com/news/110982.html,2019年11月14日最后訪問。

[[20]]參見前注7。

[[21]]參見《長沙電廠BOT項目進入實質性階段》,中國經濟導報,2009年03年05月,資料來源于:http://www.ceh.com.cn/wnsj/98nsj/24996.shtml,2019年11月14日最后訪問。

[[22]]參見大岳咨詢有限公司:《BOT項目的經驗總結與前景展望》,第六屆國際公路水運交通技術與設備展覽會專題研討會論文集,2002年10月23日。

[[23]]參見趙龍:《168億項目懸念頓生,電力最大BOT遭遇政策困境》,新浪網,2003年04月11日,資料來源于:http://finance.sina.com.cn/b/20030411/1334330668.shtml,2019年11月14日最后訪問。

[[24]]參見尹昱:《PPP五年紀》,PPP知乎微信公眾號,2019年09月21日,資料來源于:http://mp.weisin.qq.com/s/oP2nE3pAF5duzO08L4HvsA,2019年10月05日最后訪問。

[[25]]參見北豐商學院:《BOT項目融資:從中華發電項目看風險評估管理的重要性》,一點資訊網,2018年09月14日,資料來源于:http://www.yidianzixun.com/article/0K2suW8o,2019年11月14日最后訪問。

[[26]]參見封路明:《關于福建湄洲灣電廠電價案法律探析》,載《中國證券期貨》,2013年第6期,第290頁。

[[27]]參見於常勇:《“暢通梁平”的BOT進行曲》,載《當代黨員》,2009年第9期,第20頁。

(PPP知乎)


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