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田丹宇、常紀文:大氣污染物與二氧化碳協同減排制度機制的建構

摘要:實現碳達峰目標和碳中和愿景需要大氣污染防治制度機制來助力。從可行性來看,大氣污染防治的一些法律措施可供碳減排借鑒參考,生態環境部統一監管大氣污染物與碳減排為推進協同減排制度機制的實施奠定了體制基礎。在立法上,協同減排需制定《應對氣候變化法》和《能源法》,并注重與《大氣污染防治法》等法律法規的銜接。在規范建設上,需重點在能源綠色低碳、生活綠色低碳、區域產業與運輸結構綠色低碳等領域及環境影響評估、“三同時”等環節開展協同工作。在制度上,可協同開展評價管理、標準化管理、信息化管理、市場化管理、量化管理等規范銜接工作。在體制和機制上,需明確協同減排的政治責任和措施方法,實施綜合評價、考核和生態環境保護督察,推行環境綜合執法和環境公益訴訟制度。

關鍵詞:二氧化碳;大氣污染;協同減排;制度;機制

一、建構大氣污染物與二氧化碳協同減排制度機制的必要性

2020年9月22日,國家主席習近平在第七十五屆聯合國大會提出“二氧化碳排放力爭于2030年前達到峰值,努力爭取2060年前實現碳中和”。在隨后的氣候雄心峰會、聯合國生物多樣性峰會、巴黎和平論壇、金磚國家領導人會晤、G20等多個重要國際場合,他都宣誓了中國積極應對氣候變化的決心。2020年10月的十九屆五中全會提出“碳排放達峰后穩中有降”“降低碳排放強度,支持有條件的地方率先達到碳排放峰值”。碳達峰和碳中和的部署在2020年中央經濟工作會議中得到強化。碳排放達峰目標與碳中和愿景為加快構建二氧化碳減排的法治體系提出了時代要求,在應對氣候變化立法欠缺的情況下,需要借鑒和借力現有的大氣污染防治制度機制,推動應對氣候變化盡快融入國家生態環境保護總體布局,同向發力,協同增效,發揮改革效能,形成系統合力,提升國家應對氣候變化領域治理體系和能力現代化。

大氣污染物減排與碳減排在轉型期具有一定的正相關性。目前英國、德國、芬蘭、墨西哥、日本、瑞士、法國等20多個國家和地區及美國加州均已制定氣候變化或低碳轉型相關法律。通過立法保障國際氣候條約的高質量履行,已成為國際社會共識。而我國缺乏專門的應對氣候變化法,碳減排法治體系整體處于初級階段,如不借助大氣污染防治法律中有關能源消耗、能源清潔化、運輸結構調整等規則的協同力量,則難以提升國家、區域和企業協同減排的綜合績效,難以保障碳達峰目標和碳中和愿景的如期完成。

在法治時代,開展碳減排制度機制建構有助于保障減排效果,將減排目標在部門、行業、地區和時序性上進行科學分解并保障落實。我國通過《大氣污染防治法》等法律法規建立的大氣污染物減排的制度機制,已經取得了顯著的大氣治理效果,國家和公眾的認知度和認可度較高。建構與大氣污染物減排相協同的碳減排制度機制,有助于在應對氣候變化專門法律欠缺期,推進碳減排進程。即使今后健全了碳減排法制體系,也需要大氣污染防治制度機制的協同支持與配合。碳排放提前達峰目標和碳中和愿景將是又一場苦仗硬仗,觸及能源轉型、產業升級、資源循環利用等重點和難點工作,需要在充分運用大氣污染防治的制度機制作用基礎上,大力開展制度機制協同建構工作。

二、建構大氣污染物與二氧化碳協同減排制度機制的可行性

生態環境部于2021年1月發布了《關于統籌和加強應對氣候變化與生態環境保護相關工作的指導意見》,提出二氧化碳和大氣污染物協同減排(以下簡稱“協同減排”)的措施和要求。二氧化碳排放和大氣污染物排放同根同源,開展協同立法,促進協同減排,從以下兩個方面看是可行的。

(一)協同減排制度機制的設計具有對標基礎

從管理模式來看,大氣污染防治正向以環境質量管理為核心的系統治理模式轉變。碳減排制度機制的建設要對標可以協同設計和實施的大氣污染物減排工作領域和環節,除了堅持實施控制化石能源消耗、發展清潔能源、節約能源、增加碳匯等管理制度之外,還應借鑒大氣污染防治管理模式,建立以碳減排管理為核心的制度機制體系。從治理對象來看,大氣污染防治正從以PM2.5為重點治理對象的治理階段,向PM2.5、臭氧、揮發性有機物等多種污染物協同控制并加強植被涵養的階段轉變。碳減排制度機制建設也需從單純控制能源消耗產生的二氧化碳排放,向減少能源消耗和非能源活動產生的碳排放轉變。

從治理方式來看,我國依靠生態環境保護黨政同責、中央生態環境保護督察和環境污染防治專項督查等制度機制,極大地緩解了大氣污染。碳減排可借用這一底線保障措施,保障相關法律制度機制的充分實施。從制度機制的內容來看,大氣污染防治的排放監測、預警應急、總量減排等制度,與碳減排制度的方法不一,難以起到協同減排作用。但從制度機制的建設方面看,還是可以同時推進;大氣污染防治的強制與自愿相結合的機制可供碳減排參考,既實施強制性的排放信息報告、落后工藝和設備淘汰、碳排放核查等制度,也通過實施碳普惠、自愿減排交易、低碳投融資等激勵措施,鼓勵地方、行業和企業自愿開展碳減排。

(二)協同減排制度機制的落地實施具有體制基礎

目前,生態環境部統一管理大氣污染防治和應對氣候變化工作,這為大氣污染物和碳減排的統籌融合和協同增效提供了體制機制保障。《關于統籌和加強應對氣候變化與生態環境保護相關工作的指導意見》明確了法規政策統籌融合的工作任務,要求協調推動有關法律法規制修訂,加快推動應對氣候變化相關立法,在相關法律制修訂過程中推動增加應對氣候變化相關內容,鼓勵地方制定相關地方性法規。

一個部門統一監管的體制會加速協同減排的法制建設,各級生態環境部門在碳減排和大氣污染物減排的分工負責和協同增效相結合,有利于節約行政成本,提高管理效能。應基于大氣污染防治法律制度與應對氣候變化法律制度在轉型期發揮作用的正相關性,發揮制度機制的協同作用,避免制度交叉,搭建邏輯合理、有獎有罰、內部自洽、外部協調的應對氣候變化立法體系,統籌推進碳排放達峰、碳中和與大氣污染防治工作。

三、協同減排制度機制的工作領域和環節
制度機制的協同建構,首先須識別兩類工作在哪些領域和環節可以協同進行。大氣污染物減排和碳減排所涉領域均很廣泛,工作環節較多,并不是所有領域和環節都是可以協同的。以協同減排為目的識別和規范協同工作領域和工作環節,有利于整合協同減排的實施條件,協調協同減排的實施方法,規范協同減排的程序,精簡協同減排的成本。

(一)需規范的協同工作領域

1.開展能源優化制度機制的協同,發揮能源管控的節能和綜合減排作用。基于節能減排、大氣污染物減排與碳減排的正相關性,建議整合《節約能源法》《清潔生產促進法》《循環經濟促進法》中的強制回收、低熱值燃料并網發電強制收購、固定資產投資項目節能評估與審查、高耗能項目產品設備與工藝淘汰、公共機構節能、清潔生產目錄、黑名單等能源轉型措施。基于節能與減污、降碳的協同作用,建議一體化落實《可再生能源法》《煤炭法》《電力法》中可再生能源發電全額保障收購、可再生能源發展基金、煤炭安全生產責任和群防群治、煤炭經營和價格監管、煤礦礦區重點保護、國家電網統一調度等能源管理措施。建議立法優化能源開發利用方式,逐漸加大核能、氫能、太陽能、潮汐能、風能等清潔能源比例,在合適的時機,將現有火電廠的定位下降為能源安全保障和電力調峰保障地位。

2.開展綠色和低碳生產和運輸方式的協同,挖掘系統性和結構性減排空間。在區域和流域層面,以節能減排、碳達峰的階段性目標為導向,立足于城市群、京津冀、長三角、珠三角、汾渭平原、沿海省份等重點區域和長江、黃河等重點流域,實施國土開發利用空間管控制度和生態環境空間用途管控制度,優化區域和流域的產業布局和產業準入清單,探索建立企業、園區、城市、城市群的清潔生產、循環經濟和減碳綜合審計制度,整合大氣污染防治、能源節約、碳減排制度機制,系統性減少工業能源的消耗和二氧化碳、大氣污染物的排放。在區域間和流域層面,制定交通運輸結構優化制度,推動“公轉鐵”“公轉水”和多式聯運,結構性減少大宗貨物長途運輸中的二氧化碳和大氣污染物排放。

3.開展綠色和低碳生活倡導機制的協同,全面減少生活排放的綜合影響。在消費層面,建議修訂《節能低碳產品認證管理辦法》,要求政府只能采購低碳且綠色的產品,引導綠色低碳生產和消費。在家庭層面,建立健全碳積分制、碳幣、碳信用卡、碳普惠制等措施,建設社區低碳驛站,表彰綠色低碳先進家庭和個人,激發公眾的參與積極性。在區域層面,將綠色低碳生活方式納入生態文明示范市縣區的建設指標體系;統籌宣教內容,一體化開展低碳生活與綠色生活的宣教和行為指導。

(二)需規范的協同工作環節

要識別協同減排的工作環節,需首先排除碳減排領域難以與大氣污染物減排流域兼容或者協調的相對獨特的制度機制:一是相對獨特的碳減排管理和監督制度機制,包括碳排放指標分配、碳排放份額豁免、統計核算、碳匯抵扣、觀測預警等措施;二是相對獨特的資金籌集、分配機制和激勵機制,包括碳資產、氣候適應保險等措施;三是相對獨特的國際合作制度,包括需要許可的涉外碳交易、自主核查的國際報告、碳關稅等制度。除此之外的工作環節,如環境影響評估、“三同時”、規劃、推薦技術目錄、落后設備與工藝淘汰、排放報告、總量控制、排放指標交易、標準化、專項資金與基金、金融、稅收、產品價格、產品政府采購、信用管理、目標評價與考核、國際交流和援助等,可通過立法開展協同減排的體制、制度和機制建設,如將碳減排和大氣污染物減排的效益指標一并納入投融資和金融體系,一并納入稅收優惠政策。

四、構建協同減排制度機制需采取的法律制定與銜接措施

碳減排和大氣污染防治兩個領域的制度機制要協同,首先必須在法律的制定和法律之間的相互銜接方面開展工作。

在法律的制定方面,可以采取以下措施:一要修改生態環保綜合性法律《環境保護法》,針對碳減排和大氣污染防治的協同工作領域和工作環節,規定協同和銜接的措施和要求;對于難以協同解決的問題則分別規定相對獨特的措施和要求。二要制定《能源法》,一并規定煤電、油氣發電、生物質能發電的大氣污染防治和碳減排措施和標準。三要制定專門的《應對氣候變化法》,既在政策方面提出碳減排與大氣污染防治協同的要求,也針對碳減排安排專門的篇章。值得說明的是,《應對氣候變化法》的制定在碳減排方面已具有一定的立法基礎,如減排目標評價考核、統計核算、排放標準化、排放配額交易、排放報告、核查等制度已比較成熟,碳減排規劃、碳減排信息公開、低碳技術目錄和低碳產品認證等制度得到初步建立,碳排放信用管理、總量控制、氣候保險、氣候影響評估等制度已具有一定的研究基礎。在法律體系構建方面,應將碳排放強度和總量“雙控”作為制度突破口,根據需要制定碳減排目標制定與分配、碳排放指標交易與核查等方面的條例、部門規章和標準指南。

在法律的銜接方面,碳減排法制建設既要設立本領域相對獨特的制度機制,也需建立與《大氣污染防治法》《排污許可管理條例》等銜接的監督管理體制,設立規劃、統計、標準化、指標分配與交易、落后設備與工藝淘汰、信用管理、目標評價與考核等協同的制度機制,并加強與《節約能源法》《可再生能源法》《煤炭法》等法律的銜接或者協同。對于目前未能協同實施的制度機制,如煤炭開發規劃如何進行碳排放影響評價,需開展適用主體、適用范圍、適用條件、適用程序、適用方法的銜接和協同,打通關鍵堵點。

五、協同減排制度機制的建構

(一)協同減排法律制度的建構

碳減排和大氣污染防治兩個領域的法律制度協同了,法律之間的適用也相互銜接了,下一步就是開展制度的協同建構工作。在可以協同減排的工作領域和環節,需大氣污染防治和碳減排立法分別建立健全協同減排的制度。與大氣污染防治制度相比,碳減排制度建設總體處于初級階段。從制度建設的均衡性來看,需以協同為導向重點加強碳減排制度的建設。

1.協同規劃制度的建構。當前正處于“十四五”開局的關鍵期、2030年前碳排放達峰路線圖設計的規劃期、2035年應對氣候變化行動愿景的布局期、2060年前碳中和愿景的科學籌備期,故應科學研判碳減排的階段性目標,將碳減排制度機制建設深度融入生態文明制度機制體系和生態環境治理制度機制體系,將碳減排制度機制的建設作為美麗中國建設長期規劃重要內容,更好融合生態環境保護綜合規劃和應對氣候變化專項規劃編制和實施。通過二氧化碳排放管控與大氣污染污染防治等專項規劃的銜接,將碳排放和大氣污染物排放控制一并納入生態環境保護目標責任和評價考核制度。

2.排放評價制度的協同建構。建議在修訂《環境影響評價法》過程中考慮控制溫室氣體排放的相關要求,將重點地區、重點行業和重點企業的二氧化碳排放控制目標納入環境影響評價范圍。研究主要行業的碳排放影響評價方法學,建立統一的影響評價報告、審查、備案工作流程。將開展碳排放評價的能力要求納入環境影響評價專業人員資格要求中。通過規劃環境影響評價、項目環境影響評價,推動區域、行業和企業落實煤炭消費削減替代、碳排放控制等政策要求,為重點地區、工業園區、市場準入建立“碳排放門檻”。

3.標準化管理制度的協同建構。協同大氣環境質量標準和排放標準,豐富和完善生態環境標準體系。以工業源和移動源大氣污染物和二氧化碳協同減排相關標準為突破口,提高單位產品碳排放標準。制定碳減排量評估與績效評價標準,發布排放核算報告與核查等管理技術規范。協同綠色產品標識和低碳產品標識制度,推進《節能低碳產品認證管理辦法》和《綠色產品標識使用管理辦法》的政策銜接,統一“綠色節能低碳產品”的評價指標體系,統一開展產品認證和標識管理。

4.信息化管理制度的協同建構。擴大政府信息公開范圍,制度化滿足公眾和企業關于協同減排的信息需求。升級改造全國排污許可證管理信息平臺功能,將碳減排和大氣污染物減排納入統一的排放信息臺賬,實現統計調查的統籌融合。對于重點二氧化碳排放單位,協同開展二氧化碳和大氣污染物排放協同監測,規定強制性信息披露制度;對于其他企業,鼓勵自愿公開二氧化碳排放信息。建議將二氧化碳和大氣污染物排放守法信息納入環境信用管理、環境執法監察的“雙隨機一公開”制度。

5.數據管理制度的協同建構。探索環境統計與溫室氣體排放核算的協同路徑。開展溫室氣體監測需求分析,建設溫室氣體監測體系。發揮大氣污染物監測已形成的數據優勢,促進碳排放與生態環境及大氣污染物統計監測的打通融合、協同增效。探索應對氣候變化領域已有的省級地區控制溫室氣體排放考核評估與大氣污染防治攻堅等環境執法考核體系的統籌協同。

6.市場化管理制度的協同建構。建立“以排放交易抓大頭,以稅收抓小頭”的分類管理方式,將碳排放權交易、大氣污染物排放指標交易納入環境交易制度,開展碳排放源與碳匯的中和交易試點。梳理碳排放權交易與排污權交易的相互影響,探討兩者在法律法規、制度體系、市場要素、管理機制、技術支撐體系以及基礎設施建設方面協同融合的方式和途徑。協同開展用能權交易、煤炭壓減指標交易和能耗指標交易,視情安排區域間的補償與補助。將《環境保護稅法》的應稅范圍延展至散源和移動源的碳排放。推進商品供應鏈的綠色低碳轉型,推行綠色低碳生產、綠色低碳產品標識、綠色低碳政府采購等制度。

(二)協同減排管理和監督機制的建構

機制是讓體制和制度實施和發揮作用的措施和手段。制度的實施協同仍然依靠機制的建構協同。協同減排需針對協同領域和環節創新完善管理和監督機制,實行專業化監管。鑒于立法需要較長的時間,目前可從行政和司法政策層面盡快建立急需的目標實現、過程管理和后端監督機制。

1.明確協同減排政治責任,健全減排監管機制。建議明確國家和地方“應對氣候變化及節能減排工作領導小組”的法律地位和職能,界定生態環境部、國家發展改革委、國家能源局等部門的獨立職責與協同職責,建立對國務院各部門和地方政府的協同減排考核機制。通過黨內法規明確地方黨委和政府的協同減排責任,將綜合減排績效納入地方黨政主要領導生態環境審計制度。

2.明確協同減排指標體系,開展綜合目標管理。借鑒大氣污染防治總量控制思路,推進將碳排放強度控制目標過渡到總量控制目標,以契合《巴黎協定》履約和碳排放達峰的國際通用范式。將控制溫室氣體排放相關指標納入已包括大氣污染物減排指標的美麗中國建設評估指標體系,研究面向碳中和愿景的森林、草原、濕地、海洋等“天然匯”的計量方法學,提出科學合理的碳匯目標。基于排放總量管理,建立企業大氣污染和二氧化碳排放清單,實施區域限批,開展國際進出口管制等。

3.明確協同減排措施方法,實施綜合評價考核。我國已將碳強度下降目標納入“十二五”和“十三五”規劃,并連續8年組織了省級碳強度下降目標責任考核。2018年后,碳強度下降目標責任考核已納入國家生態文明建設目標評價考核體系,實現綜合評價和考核。建議逐步將二氧化碳排放強度控制轉為強度和總量雙控,將國家層面的排放總量目標科學分解至各地區及重點行業,在國家宏觀層面實現對二氧化碳排放和大氣污染排放控制的總體規劃和有效管理。

4.建立聯動管理機制,培養復合人才隊伍。建議發揮國家應對氣候變化及節能減排工作領導小組的協調力量,建立工作定期會商和聯動機制,調動各部門各行業的協同減排積極性,以協同為導向重點加強碳減排管理制度建設。開展系統能力建設,對原來從事大氣污染防治的管理隊伍和執法隊伍開展應對氣候變化知識培訓,提升環保鐵軍組織開展碳減排工作的能力水平。利用大氣污染防治的人才隊伍和工作基礎,填補當前應對氣候變化的立法空白期,克服二氧化碳管理中專業人才不足、政策工具不足、執法隊伍不足的問題,開展高質量協同管理。

5.明確協同減排管理責任,擴大督察執法范圍。將二氧化碳管控與生態保護、污染防治一起納入中央生態環境保護督察和黨內法規檢查機制。在生態環境部和地方生態環境廳局單位內部,建議推動大氣污染物與二氧化碳監管執法體制和機制的統籌融合,在法律法規、標準指南、能耗指標、行政許可、設施監管、監測方法和數據合規性方面,開展綜合執法檢查。

6.明確協同減排法律責任,發展氣候變化訴訟。目前,我國大氣污染防治的政府主體責任較為明確,但企業和區域超額排放二氧化碳的責任仍存在立法空白。建議通過立法明確重點排放單位的碳減排責任和政府管理責任。依托環境司法制度建設,試點推進碳減排民事和行政公益訴訟制度。

在2021年至2030年的經濟和社會發展轉型期,中國應圍繞盡早實現2030年前碳達峰的目標,以建構大氣污染物與二氧化碳協同減排的制度機制為突破口,加強協同立法和協同執法,提升低碳和綠色發展的綜合績效,為2060年前碳中和愿景的實現奠定堅實的基礎。


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