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污水、垃圾處理PPP項目是政府付費還是使用者付費?

文章目錄

一、城鎮污水處理PPP項目回報機制討論

二、城鎮垃圾處理PPP項目回報機制討論

三、農村污水、垃圾處理PPP項目回報機制討論

四、〔2019〕10號文對污水、垃圾處理PPP項目的定性討論

今年2月,財政部公布了污水處理廠網一體化和垃圾處理PPP項目合同示范文本,作為污水、垃圾處理類PPP項目的參考適用依據。根據合同示范文本的條款設置及其使用說明,不難看出污水、垃圾處理類項目的回報機制被默認為政府付費模式。不禁讓人聯系到財政部去年3月的《關于推進政府和社會資本合作規范發展的實施意見》(財金〔2019〕10號,以下簡稱“〔2019〕10號文”),該文指出“污水、垃圾處理等依照收支兩條線管理、表現為政府付費形式的PPP項目”,為“財政支出責任占比超過5%的地區,不得新上政府付費項目”的除外情形。要知道,污水、垃圾處理類項目往往是可以獲得使用者付費的,合同示范文本、〔2019〕10號文對這兩類項目卻予以政府付費模式的默認設定或描述,究竟有何依據和用意,本文將就此展開討論。

一、城鎮污水處理PPP項目回報機制討論

2002年9月,國家計委、建設部、國家環保總局發布《關于推進城市污水、垃圾處理產業化發展的意見》(計投資[2002]1591號,以下簡稱“1591號文”),要求在全國范圍內對城市污水、垃圾處理行業進行市場化改革,已建有污水、垃圾處理設施的城市都要立即開征污水和垃圾處理費,其他城市應在2003年底以前開征。1591號文還要求逐步實行城市污水、垃圾處理設施的特許經營。已有從事城市污水、垃圾處理運營的事業單位,按《公司法》改制成獨立的企業法人,暫不具備改制條件的,可與政府部門簽定委托經營合同,提供污水、垃圾處理的經營服務;鼓勵企業通過招投標方式獨資、合資或租賃承包現有城市污水、垃圾處理設施的運營管理;鼓勵將現有污水、垃圾處理設施在資產評估的基礎上,通過招標實現經營權轉讓、盤活存量資產等。

在改革過程中,城鎮污水、垃圾處理行業的收費模式形成了雙軌制的格局:公共部門向排污方收取的處理費屬于行政事業性收費,具有強制征繳性,需繳入國庫或財政專戶、按收支兩條線管理;特許經營企業或已完成企業改制的國有運營單位向排污方收取的費用為經營服務性收費,由運營單位按照自愿有償原則予以自收自支。

2014年1月,國務院《城鎮排水與污水處理條例》(以下簡稱《排水污水條例》)的施行打破了污水處理收費的雙軌制局面。

《排水污水條例》 第33條規定:“污水處理費應當納入地方財政預算管理,專項用于城鎮污水處理設施的建設、運行和污泥處理處置,不得挪作他用。污水處理費的收費標準不應低于城鎮污水處理設施正常運營的成本。因特殊原因,收取的污水處理費不足以支付城鎮污水處理設施正常運營的成本的,地方人民政府給予補貼。污水處理費的收取、使用情況應當向社會公開。”

2015年3月,財政部、國家發改委、住建部《污水處理費征收使用管理辦法》(以下簡稱《污水處理費辦法》)施行,在《排水污水條例》的基礎上進一步明確、細化了城鎮污水處理費的征收使用制度。

《污水處理費辦法》第4條規定:“污水處理費屬于政府非稅收入,全額上繳地方國庫,納入地方政府性基金預算管理,實行專款專用。”(注意:《污水處理費辦法》所規定的污水處理費均指城鎮污水處理費。)

《污水處理費辦法》第23條規定:“繳入國庫的污水處理費與地方財政補貼資金統籌使用,通過政府購買服務方式,向提供城鎮排水與污水處理服務的單位支付服務費。服務費應當覆蓋合理服務成本并使服務單位合理收益。服務費按照合同約定的污水處理量、污泥處理處置量、排水管網維護、再生水量等服務質量和數量子以確定。”

根據《排水污水條例》《污水處理費辦法》等相關規定,排污方應繳納的污水處理費,由主管部門在委托公共供水企業代征或自行征收到位后負責全額上繳國庫;污水處理服務單位無權向排污方收取費用,需另外與主管部門簽署服務合同并依合同約定獲得污水處理服務費(注意“污水處理費”與“污水處理服務費”的區別);整個收支過程按收支兩條線管理,同時納入政府性基金預算管理。換言之,在城鎮排水與污水處理設施領域,對排污方的收費權及相應的資金所有權強制性地歸屬于國家(政府非稅收入),運營單位向排污方收取污水處理費作為經營服務性收費、企業收入的模式已不符合國家有關規定。

對于城鎮污水處理PPP項目,自然也不能突破污水處理費被納入政府非稅收入管理的相關規定,故應將回報機制設定為政府付費模式,由政府方按PPP項目合同的約定向社會資本方支付服務費/運營補貼。

筆者注意到,實踐中有些城鎮污水處理PPP項目將回報機制描述為政府代收污水處理費模式,諸如“政府方代社會資本方收取污水處理費之后,再將污水處理費交付給社會資本方”等。這樣的說法并不準確,且具有誤導性。

如前所述,政府部門向排污方收取的污水處理費是應上繳國庫的政府非稅收入(細分來說是行政事業性收費),社會資本方向政府方收取的服務費則是按合同提供服務而獲得的報酬、企業收入,這是兩種具有一定聯系但在法律性質上完全不一樣的款項,政府方與社會資本方之間不是代收關系,真正的委托代收/代征關系發生在主管部門與公共供水企業之間。另外,如果所謂政府代收模式的真實意圖就是其字面意思,也即政府方真的只是作為收費代理人,在收到污水處理費后就直接劃轉給社會資本方而沒有繳入國庫的;根據《排水污水條例》第33條和《預算法》第56條第1款等規定(“政府的全部收入應當上繳國家金庫,任何部門、單位和個人不得截留、占用、挪用或者拖欠”),這樣的合同約定不僅涉嫌不合規,而且還可能會因違反法律、行政法規效力性強制性規定而無效。

需要特別指出,從法律性質上看,污水處理費屬于行政事業性收費收入,而非政府性基金收入。

根據國家發改委、財政部《行政事業性收費標準管理辦法》第3條,行政事業性收費是指國家機關、事業單位、代行政府職能的社會團體及其他組織根據法律法規等有關規定,依照國務院規定程序批準,在實施社會公共管理,以及在向公民、法人和其他組織提供特定公共服務過程中,向特定對象收取的費用。

根據財政部《政府性基金管理暫行辦法》第2條,政府性基金是指各級人民政府及其所屬部門根據法律、行政法規和中共中央、國務院文件規定,為支持特定公共基礎設施建設和公共事業發展,向公民、法人和其他組織無償征收的具有專項用途的財政資金。

行政事業性收費收入與政府性基金收入是并列關系,同屬政府非稅收入的子概念;行政事業性收費實行中央和省兩級審批制度,政府性基金實行中央一級審批制度。

污水處理費(還有城鎮垃圾處理費)目前已被列入全國性及中央部門]和單位行政事業性收費目錄清單,由于專款專用的性質要求、財政預算編制技術等原因,故而被納入地方政府性基金預算管理。

二、城鎮垃圾處理PPP項目回報機制討論

前面提到,1591號文發布后,城鎮垃圾處理行業也形成了行政事業性收費與經營服務性收費并存的雙軌制格局。但不同于污水處理行業的是,對于城鎮垃圾處理收費的法律性質及具體的征收管理等問題,在全國范圍內尚無統一的法律法規或規范文件予以明確,故其收費雙軌制的局面仍存,導致各省市的做法至今不一。

比如《湖南省城鎮生活垃圾處理收費管理辦法》(湘發改價服(2017)474號)第7條規定:“城鎮生活垃圾處理費實行政府定價。具體收費標準由所在市、縣價格主管部門會同同級環衛主管部門制定,報同級人民政府批準后執行,并抄報上一-級價格主管部門、環衛主管部門。城鎮生活垃圾處理費由縣級以上環衛主管部門組織征收并負責相關工作。城鎮生活垃圾處理費屬于政府非稅收入,全額繳入財政,實行收支兩條線管理,專項用于垃圾的收集、運輸和處理(不得用于環衛管理和清掃保潔),任何單位和個人不得截留、擠占和挪用。”

而《上海市單位生活垃圾處理費征收管理辦法》(滬府規(2019)28號)第3條要求:“凡在本市產生生活垃圾的國家機關、企事業單位、社會團體、個體經營者等,均應當繳納單位生活垃圾處理費。”然后,辦法第5條明確:“單位生活垃圾處理費為經營服務性收費,實行政府指導價管理。”

?這里要注意的是,《城市生活垃圾管理辦法》(建設部令第157號,2007 年施行、2015年修正)第4條規定:“產生城市生活垃圾的單位和個人,應當按照城市人民政府確定的生活垃圾處理費收費標準和有關規定繳納城市生活垃圾處理費。城市生活垃圾處理費應當專項用于城市生活垃圾收集、運輸和處置,嚴禁挪作他用。”而根據《行政事業性收費標準管理辦法》,行政事業性收費標準實行中央和省兩級審批制度。從行政事業性收費的角度來看,關于城鎮生活垃圾處理費設立和收費標準的審批權限,國家部委之間的規定是不一致的, 亟待有關部門予以明確。

對于城鎮(生活)垃圾處理PPP項目而言,囿于收費雙軌制格局仍存,回報機制模式不能一概而論。

根據國務院《違反行政事業性收費和罰沒收入收支兩條線管理規定行政處分暫行規定》、財政部《政府非稅收入管理辦法》等規定,行政事業性收費作為政府非稅收入應當全部上繳國庫,按照收支兩條線管理,任何部門、單位和個人不得截留、占用、挪用、坐支或者拖欠。在城鎮垃圾處理費已定性為行政事業性收費的地區,相關項目的回報機制及其PPP項目合同條款應按政府付費模式設置,道理與城鎮污水處理項目回報機制的設定一樣,在此不贅。

在沒有被定性為行政事業性收費的地區,城鎮垃圾處理費便是經營服務性收費項目,不受上繳國庫、收支兩條線管理等強制性要求,可由社會資本方直接向排污方收取并支配使用,也即自收自支。這些地區相關項目的回報機制及其PPP項目合同條款宜按使用者付費模式進行設定調整,使用者付費收入不足以覆蓋社會資本方獲得合理回報的,可設定為可行性缺口補助模式。在實際操作中,考慮到社會資本方可能會缺乏直接面向排污方收費的渠道或能力,可以在政府方的協調下,由社會資本方委托稅務部門、居委會、供水/電企業、物業公司等單位代收垃圾處理費。這里的代收與前面提到的代征污水處理費并不一樣,因為這里的垃圾處理收費,不是應當上繳國庫的行政事業性收費或其他政府非稅收入,而是歸屬于社會資本方的經營服務性收費、企業收入;此種情形下,代收單位按一定比例提取代收手續費后(如有約定)將代收款項直接劃轉給社會資本方,是合法合規的,不存在截留、占用、挪用、拖欠財政收入或國庫資金的問題。

三、農村污水、垃圾處理PPP項目回報機制討論

相較而言,農村污水、垃圾治理事業是我國基礎設施領域的短板,欠賬較多。2018年中央一號文件《關于實施鄉村振興戰略的意見》提出,實施農村人居環境整治三年行動計劃,以農村垃圾、污水治理和村容村貌提升為主攻方向,整合各種資源,強化各種舉措,穩步有序推進農村人居環境突出問題治理。隨后,中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《農村人居環境整治三年行動方案》,鼓勵有條件的地區探索建立垃圾污水處理農戶付費制度,完善財政補貼和農戶付費合理分擔機制。

2018年6月,國家發改委《關于創新和完善促進綠色發展價格機制的意見》要求:在已建成污水集中處理設施的農村地區,探索建立農戶付費制度;在已實行垃圾處理制度的農村地區,建立農村垃圾處理收費制度;綜合考慮村集體經濟狀況、當地經濟發展水平、農戶承受能力、污水處理成本、垃圾處理成本等因素,合理確定收費標準。

目前已有部分地區開始試點農村污水或垃圾處理收費制度。在這些地區,相關項目的回報機制模式也是取決于農村污水、垃圾處理費是否定性為行政事業性收費,具體思路參見前面的城鎮垃圾處理PPP項目回報機制討論,這里不再贅言。

在尚未試點或落實農村污水、垃圾處理收費的地區,因無法或難以向排污方收費,一般需地方財政承擔相應支出,故而這些地區相關項目的回報機制應設定為政府付費模式。當然,考慮到社會資本方作為市場主體遵循“法無禁止即可為”原則,也可探索由其自行按照市場機制與村集體或農戶協商收費的模式。

四、〔2019〕10號文對污水、垃圾處理PPP項目的定性討論

〔2019〕10號文規定:“財政支出責任占比超過5%的地區,不得新上政府付費項目。按照‘實質重于形式’原則,污水、垃圾處理等依照收支兩條線管理、表現為政府付費形式的PPP項目除外。”通過前面的討論可知,〔2019〕10號文之所以將污水、垃圾處理等依照收支兩條線管理、表現為政府付費形式的PPP項目(以下簡稱為“收支兩條線政府付費項目”)作為財承能力5%紅線的豁免情形,系因這些項目本身就有收入來源,但囿于相關財政管理規定,只能先繳入國庫,然后再通過政府付費形式向社會資本方支付服務費/運營補貼,沒有實質性地增加地方財政負擔。

需強調的是,〔2019〕10號文提到的“實質重于形式”原則,主要針對的是財政承受能力層面。對收支兩條線政府付費項目進行財政承受能力論證時,可視為實質上的使用者付費或可行性缺口補助項目(實踐中,有些地區的污水、垃圾處理費標準偏低,導致成本與收費價格倒掛,需要政府方再從一般公共預算中列支資金,填補收費不足造成的資金缺口)。但在合同法律關系層面,對于收支兩條線政府付費項目,政府方與社會資本方之間仍應定性為政府付費(政府購買服務)的合同關系,而不是按“名為政府付費,實為第三方/使用者付費”的關系處理。

合同義務角度

(1)在常規使用者付費模式中,社會資本方與使用者建立服務合同關系(不一定是書面形式),類似于供水企業與用水人訂立的《供水合同》,使用者承擔付費義務,付費不足的風險由社會資本方承擔,政府方不承擔付費義務和征繳風險。

在收支兩條線政府付費項目中,政府方按項目合同約定向社會資本方支付服務費/運營補貼,并承擔沒有按時或足額付費的違約責任(如有)。使用者按規定向政府部門繳納污水處理費等行政事業性收費或其他政府非稅收入,屬于行政征收/征繳法律關系范疇,與項目合同履行沒有法律上的直接關系。

(2)價格標準角度

在常規使用者付費模式中,社會資本方對使用者收費的價格標準一般按政府定價或政府指導價執行,受定價目錄管理。

在收支兩條線政府付費項目中,政府方向社會資本方付費的金額為合同價格,價格標準的設定和調整按項目合同約定執行。政府部門對使用端的收費標準的制定和調整,則另外按照關于行政事業性收費或其他政府非稅收入的專門規定執行。

(3)績效評價角度

根據財政部《政府和社會資本合作(PPP)項目績效管理操作指引》(財金〔2020〕13號,以下簡稱“《績效管理操作指引》”)的要求,使用者付費項目社會資本方的績效評價不達標的,應執行項目合同約定的違約條款,通過設置影響項目收益的違約金、項目展期限制或影響調價機制等方式實現。綜合《績效管理操作指引》關于使用者付費項目績效評價結果優于約定標準應執行獎勵條款的規定來看,使用者付費項目績效評價顯然是一種獎懲結合的思路。也就是說,使用者付費項目社會資本方績效評價不達標的違約責任側重于懲罰性,基本可以等價于合同法上的懲罰性違約責任。

《績效管理操作指引》對于政府付費項目績效評價的要求是,“政府承擔的年度運營補貼支出應與當年項目公司(社會資本)績效評價結果完全掛鉤”,可以說是合同法減價責任的體現。所謂減價責任,是指債務人不完全履行合同,從而承擔“按質論價”的評定而使價款或報酬相應減少的違約責任,基本可以等價為合同法上的違約損害賠償或者說賠償性違約責任(注意,合同法對于懲罰性違約責任與賠償性違約責任的要求并不相同)。在收支兩條線政府付費項目中,社會資本方績效評價不達標的,顯然更應該適用減價責任,與使用者付費項目的績效評價結果并不是很契合。

綜合合同義務、價格標準、績效評價等角度來看,在合同法律關系層面,所謂按收支兩條線管理、表現為政府付費形式的PPP項目,就是實質意義上的政府付費法律關系,而非第三方/使用者付費法律關系。政府付費關系與第三方付費關系在法律上的適用規則是有所不同的,注意不要等同或混淆。


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